از چندین دهه گذشته به دلیل اعمال حاکمیتی، قانونگذار عرصه و اعیان تمام اراضی جنگلی و مراتع کشور را ملی اعلام نمود. لذا آن دسته از اراضی که به دلیل جنگل یا مرتع بودن، ملی تشخیص داده شدند را، اراضی ملی نامیده اند. به دنبال این عمل قانونگذار، دعوایی تحت عنوان اعتراض به تشخیص اراضی ملی در نظام حقوقی ما شکلگرفته که به دلیل تعدد خواهانها و خواندگان، از پیچیدگی خاصی برخوردار است.
در این راستا، پس از ارائه تعریفی از اراضی ملی و تبیین جوانب آن، خواهان های این دعوا را در پنج قسم زیر :
۱- مالکان اراضی
۲- صاحبان باغها و تأسیسات
۳- اشخاص حقوقی عمومی دولتی
۴- زارعان صاحب اراضی نسقی
۵- سازمانهای مردمنهاد
و خواندگان را در سه قسم زیر :
۱- مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب اراضی نسقی
۲- ادارات منابع طبیعی شهرستان
۳- سازمان مسکن و شهرسازی شهرستان
به همراه رکن خواسته، احصا و مورد بررسی قرار می دهیم.
در سال ۱۳۴۱ شمسی، قانونی تحت عنوان «قانون ملی شدن جنگلها و مراتع» به تصویب رسید. مطابق ماده یک قانون مذکور:
«از تاریخ تصویب این تصویب نامه قانونی، عرصه و اعیانی کلیه جنگلها و مراتع و بیشههای طبیعی و اراضی جنگلی کشور، جزء اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت است، ولو اینکه قبل از این تاریخ، افراد آن را متصرف شده و سند مالکیت گرفته باشند.»
از آن پس اراضی ملی در نظام حقوقی کشور ما منصرف به آن قسم اراضی شده اند که حاوی پوشش جنگل و مرتع خودرو باشند؛ بنابراین تعریف جامع و مانعی که میتوان از اراضی ملی ارائه داد، عبارت از اراضی است که به دلیل پوشش جنگلی و مرتعی منطبق با شاخص ها و مقادیر رسمی، از شمول مالکیت خصوصی اشخاص خارج شده و تحت مالکیت عمومی دولت درمی آیند.
مرجع صالح (ادارات منابع طبیعی شهرستانها که زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی است) در راستای اجرای قانون مذکور، با بررسی سابقه و سنجش موقعیت یک محدوده مشخص از اراضی با معیارهای مشخص و از پیش تعیین شده، مبادرت به اعلام ملی بودن تمام یا بخشی از آن محدوده مینماید. این عمل از طریق صدور برگی به نام «برگ تشخیص» انجام می گیرد و در اثر این تشخیص، طبق ماده یک قانون ملی شدن جنگلهای کشور ۱۳۴۱ از متصرفان یا مالکان این اراضی به نفع دولت سلب مالکیت میشود. همین تشخیص، نقطه شروع اعتراض و طرح دعوایی با عنوان دعوای اعتراض به تشخیص ملی بودن اراضی میگردد؛ چرا که عمومات قانون ملی شدن جنگلها توسط همین قانون و برخی قوانین دیگر با مستثنیاتی مواجه است و عموماً دعاوی معترضین حول این ادعا که اراضی مزبور در زمره این مستثنیات است، شکل می گیرد.
دعوای مذکور از جهت اصل ارکان با سایر دعاوی حقوقی مشترک است؛ اما آنچه موجد پیچیدگی آن میگردد، کثرت اشخاص حقیقی یا حقوقی است که میتوانند خواهان یا خوانده دعوا قرار گیرند. همچنین گذر سالیان متمادی از زمان ملی اعلام شدن اراضی جنگلی و مراتع از سوی قانونگذار و نیز گسترش محدوده شهرها و تغییر وضعیت اراضی بر پیچیدگی موضوع می افزاید. درواقع اگر چه ارکان این دعوا ثابت و مشابه دیگر دعاوی حقوقی است، اما آنچه موجب پیچیدگی و بهتبع آن نو بودن موضوع است، محتوای خاص و متفاوت ارکان این دعوا است که باعث شده امروزه از لحاظ کمی حجم کثیری از دعاوی حقوقی را شامل شود.
مرجع صالح برای رسیدگی
مرجع صالح برای رسیدگی بدوی به اعتراضات بر تشخیص ملی بودن، ابتدا هیئت هفت نفره ای موسوم به «هیئت ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷» بود که به موجب قانونی تحت همین عنوان تشکیل شد و تا یک سال پس از لازم الاجرا شدن قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی در تاریخ ۱۳۸۹/۴/۲۳ و بهتصریح تبصره یک ماده ۹ این قانون، هیئت مذکور صلاحیت رسیدگی اعتراضات را داشت؛ اما پس از آن بهحکم مقرر در تبصره فوق الذکر، رسیدگی به اعتراضات در صلاحیت شعب ویژه ای که از سوی رئیس قوه قضاییه ایجاد می شوند، قرار گرفت. لذا در مراجع قضاوتی فعلی کشور، مرجع صالح در رسیدگی به اعتراضات به تشخیص ملی بودن، هیئت ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۶۷ (جهت اعتراضات واصله تا قبل از تاریخ ۱۳۹۰/۶/۱۱) و شعب ویژه محاکم دادگستری موضوع تبصره ۲ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۱۳۸۹/۴/۲۳ (جهت اعتراضات واصله بعد از تاریخ ۱۳۹۰/۶/۱۱) میباشند.
خواهان
مطابق اصول عام دادرسی، یکی از شروط اصلی اقامه دعوا، داشتن نفع برای خواهان جهت شروع به رسیدگی است.
مفهوم نفع و ذی نفع بودن خواهان این است که شخص اقامه کننده ی دعوا، باید توجیه کند که اگر دعوای اقامهشده به صدور حکم علیه خوانده منتهی شود، قابلیت این را دارد که سودی به او برساند یا ضرری را از او دفع کند. نفع به هر اندازه که باشد کافی است و میتواند مادی باشد یا معنوی. کما اینکه راجع به اعتراض سازمانهای مردمنهاد به امر تشخیص، نفع مادی متصور نیست و این سازمان در راستای نفع معنوی (نفعی که از طریق حفظ منابع طبیعی به عموم مردم میرسد) عمل میکند.
همانگونه که بهدرستی بیان داشتهاند، نفعی را میتوان معیار حق دادخواهی تلقی نمود که علاوه بر وجود قانونی آن، مستقیم و شخصی باشد. گرچه باید مستقیم و شخصی بودن نفع را به عنوان قاعده عمومی در آیین دادرسی پذیرفت، اما بدیهی است نفع مستقیم و شخصی برای سازمانهای مردمنهاد تصور نمیشود؛
زیرا اساساً مبنای تشکیل این قسم نهادها، حمایت از منافع عمومی است. مبنایی که به وضوح در خصوص اشخاص حقوقی عمومی دولتی نیز به چشم می خورد. چه کسی میتواند ادعا نماید که در دعوای اعتراض به مستثنی تشخیص شدن یک ملک، ادارات منابع طبیعی شخصاً دارای نفع هستند؟
این نهادها در راستای انجام وظیفه قانونی ( که خود متکی به نفع غیرشخصی آنها است) مبادرت به اقامه دعوا مینمایند.
وانگهی اراضی ملی را نباید ملک شخصی دولت دانست، بلکه طبق اصل ۴۵ قانون اساسی از مقوله انفال بوده و در اختیار حکومت اسلامی است تا بر مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید.
بنابراین باید اذعان نمود که در خصوص سه دسته اول از خواهان های دعوای اعتراض (شامل مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب اراضی نسقی) نفع شخصی و مستقیم در اقامه دعوا ضرورت دارد؛ اما در خصوص دو دسته دیگر از خواهانها (شامل اشخاص حقوقی عمومی دولتی و سازمانهای مردمنهاد) بهموجب مقررات موجود، صرف نفع غیرمستقیم و غیرشخصی برای اقامه دعوای اعتراض کافی دانسته شده است.
درهرحال از آنجا که در صورت عدم تصور نفعی برای مخاطب، مرجع مربوطه باید از رسیدگی امتناع نماید و قرار رد دعوا صادر نماید، تعیین مصادیق ذینفع در این دعاوی از اهمیت به سزایی برخوردار خواهد بود. در این راستا تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۱۳۸۹/۴/۲۳ (بهعنوان جدیدترین تقنین مقنن در رابطه با اراضی ملی) با بیان اینکه:
«اشخاص ذی نفع میتوانند نسبت به اجرای مقررات … اعتراض نمایند …»
خواهان را با عنوان «ذینفع» توصیف میکند و بهطور دقیق نشان نمیدهد که این شخص کیست و چه شرایطی دارد.
جهت احصای اشخاص ذی نفع در اعتراض، علاوه بر رجوع به عمومات باید بر قوانین و آییننامههای مرتبط تکیه نمود.
با بررسی منابع مرتبط درمی یابیم که پنج دسته اشخاص (اعم از حقیقی و حقوقی) میتوانند خواهان دعوای اعتراض به تشخیص قرار گیرند که در ادامه مورداشاره قرار خواهند گرفت:
۱- مالکان اراضی
مالکان اراضی بیشترین حجم خواهانها را در دعاوی اعتراض به خود اختصاص داده اند و علت آن را نیز باید در تشخیصی دانست که حق مالکیت آنها را تهدید مینماید.
در رابطه با شناسایی مالکان اراضی با دو مقرره مواجه هستیم.
۱- مقرره اول آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی مصوب ۱۳۹۰ است که در بند ۲ ماده یک، مالکان را به اشخاص حقیقی یا حقوقی که مطابق مراحل سه گانه قوانین و مقررات اصلاحات ارضی، قانون خالصجات، قانون کشت موقت یا گواهی اداره ثبت اسناد و املاک مشعر بر مالکیت، قوانین ثبتی، آیین دادرسی مدنی و یا احکام قطعی قضایی بهعنوان مالک شناخته شده باشند، تعریف کرده است.
آییننامه مذکور همچون آییننامههای پیشین، هرگونه حق مالکیتی را که منشأ قانونی داشته باشد ولو با اسناد و گواهی های عادی مذکور در این بند احراز شود، مکفی جهت طرح دعوا میداند. قبلاً مفاد همین بند در بند ۲ ماده یک آییننامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی مصوب ۱۳۷۳ نیز با عبارات مشابه تکرار شده بود که دیوان عدالت اداری، آن را به لحاظ مغایرت آن با نظریه شماره ۵۹۰۸ – ۱۳۷۳/۱/۲۴ شورای نگهبان، بهاتفاق آرا باطل نمود.
اما به نظر میرسد رأی دیوان از دو جهت با اشکال مواجه است؛
اولاً وظیفه دیوان عدالت اداری تشخیص و ابطال آییننامههای خلاف قانون (و نه خلاف نظریه شورای نگهبان) است و شورای نگهبان به تنهایی حق وضع قانون ندارد. لذا همانگونه که اظهار داشتهاند، نظریات آن شورا را نمیتوان قانون نامید و تا زمانی که قانون از سوی مجلس و به ترتیب مقرر در قانون اساسی نسخ نشده، به اعتبار خود باقی است.
ثانیاً مقرره آییننامه از این جهت که اسناد و گواهی های محصور و مشخصی را جهت احراز مالکیت و طبعاً خواهان شناخته شدن در دعوای اعتراض پیش بینی کرده تا حد زیادی نزدیک به روح قانون ثبت است؛ زیرا از توسعه اسناد مثبت مالکیت در اموال غیرمنقول جلوگیری میکند. از این جهت خوشبختانه همان عبارات آییننامه سابق در آییننامه مصوب ۱۳۹۰ با عباراتی مشابه و نزدیک، دوباره بیانشده و تاکنون از تعرض دیوان عدالت اداری مصون مانده است.
۲- مقرره دوم در خصوص شناسایی مالکان اراضی، تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۱۳۸۹ میباشد. در این تبصره، قانونگذار جهت معرفی اشخاص ذی نفع در اعتراض، از قید «مالکیت قطعی و نهایی» استفاده کرده که در شناسایی شخص ذی نفع ابهام ایجاد نموده. ابهام حاصله ازاینجهت است که آیا برای ذی نفع شناخته شدن شخصی که مدعی مالکیت است، حتماً باید دارای سابقه سند رسمی نسق زارعانه یا مالکانه باشد؟ یا با توجه به رأی شماره ۵۶/۷۲ مورخ ۱۳۷۳/۱۲/۲۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که بر اساس نظریه فقهای شورای نگهبان صادرشده، نیازی نیست که حتماً سند رسمی داشته باشد؟
همانگونه که ملاحظه میشود، ایجاد این شبهه و ابهام ریشه در رأی سابق الذکر دیوان عدالت اداری دارد. در راستای رفع این ابهام، اداره حقوقی قوه قضاییه از یکسو و رویه قضایی از سوی دیگر درصدد رفع ابهام از موضع برآمدند.
از اداره حقوقی قوه قضاییه پرسش به عمل آمد که «منظور از ذینفع در تبصره یادشده چیست؟» این اداره در نظریه حقوقی شماره ۱۳۹ پاسخ داد که:
«منظور از ذینفع در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب ۱۳۸۹، هرکسی است که با ادعای مالکیت و بهعنوان مدعی حق، به تشخیص منابع طبیعی و مستثنیات ماده ۲ قانون ملی شدن جنگلی اعتراض و دادخواهی میکند و باید ثابت کند که اولاً ملک مورد تصرف وی جنگل و مرتع نیست و ثانیاً دلیل مالکیت خود را به ملک مورد تصرف ارائه دهد که بیع نامه عادی نیز میتواند باشد …»
بنابراین کافی است که خواهان اثبات نماید در تاریخ ملی شدن جنگلها و مراتع کشور و یا سابق بر آن، متصرفِ ملک موردنظر بوده و جنگل یا مرتع نبوده است و لزومی به وجود سند رسمی یا حکم قطعی دال بر مالکیت بهعنوان شرط اقامه دعوای اعتراض وجود ندارد.
نظریه اداره حقوقی گرچه در قسمت پذیرش عدم لزوم سند رسمی با توجه به مفاد نظریه شورای نگهبان قابل توجیه است، اما در قسمت توجه دادن معترض به اثبات مالکیت خود، چندان دقیق نبوده است؛ زیرا حتی صرف اثبات مالکیت رسمی خواهان در دعوای اعتراض به تشخیص، کمکی به او نمیکند، بلکه وی باید اشتغال به احیا و تصرف در ملک موردنظر را در تاریخ ۱۳۴۱/۱۰/۲۷ به اثبات برساند تا آن را از شمول ملی بودن خارج کند.
در تائید و توضیح بیشتر مفاد نظریه اداره حقوقی و بررسی رویه قضایی میتوان به دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۵۱۱۲۹۰۱۳۱ موضوع پرونده شماره ۹۱۰۶۰۰ – ۱۳۹۱/۱۰/۱۱ شعبه ۳۴ دادگاه عمومی حقوقی مشهد استناد نمود. این رأی ضمن اینکه ما را به مطالعه رویه قضایی رهنمون میکند، به بهترین شکل ممکن مشخص میکند که مقصود از «مالکان» چه کسانی میباشند.
در این پرونده خواهان که شخصی حقیقی است دعوایی به طرفیت اداره منابع طبیعی و آبخیزداری دایر بر اعتراض به تشخیص اداره منابع طبیعی در خصوص ملی اعلام نمودن زمین تحت تصرف خود و صدور حکم بر اعلام مستثنی بودن آن، اقامه نموده و اظهار میدارد در زمین مذکور به مساحت قریب ۱۰۰ هکتار تصرف داشته و سابق بر آن نیز ایادی قبلی، در زمین کشت و زرع نموده اند و اکنون در تصرف اوست و به کشت و زرع مشغول است و برای اثبات ادعای خود به اسناد عادی و رسمی متعدد ازجمله آرای قطعی صادری از مراجع قضایی استناد نموده است.
از سوی دیگر، اداره منابع طبیعی و آبخیزداری بهعنوان خوانده دفاع نموده که اولاً نسبت به زمین مذکور، وفق ماده ۲ قانون حفظ و حمایت از منابع و ذخایر جنگلی کشور ۱۳۷۱ و ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، تشخیص ملی بودن بهعملآمده و اراضی به نام دولت، ثبتشده است و این اسناد مطابق مواد ۲۲ و ۷۰ قانون ثبتاسناد و املاک معتبر است و ثانیاً دعوا مطابق تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی ۱۳۸۹ که همان اثبات مالکیت قطعی و نهایی است، اقامه نشده است.
لذا در این دعوا نیز دفاع خوانده منبعث از عبارت مبهم «حکم قانونی مبنی بر احراز مالکیت قطعی و نهایی» است. دادرس این پرونده اظهار داشته است:
«باید این توهمات را از ذهن زدود و به استدلالهای خوانده خدشه وارد نمود؛ چراکه در ماده یک تصویب نامه قانونی ملی شدن جنگلها ۱۳۴۱ آمده است:
«از تاریخ تصویب این تصویب نامه قانونی، عرصه و اعیانی کلیه جنگلها و مراتع و بیشه های طبیعی و اراضی جنگلی کشور جزء اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت است، ولو اینکه قبل از این تاریخ، افراد آن را متصرف شده و سند مالکیت گرفته باشند.»
همانطور که از نص این ماده برمی آید، در مقابل تشخیص اداره منابع طبیعی، سند مالکیت اشخاص نیز کمکی به آنها نمیکند و اگر این سند در دادگاه ارائه شود، بااینکه «مالکیت قطعی و نهایی» آنها محرز میشود، اما دادگاه را به پذیرش دعوا مکلف نمیکند؛ بنابراین باید منظور دیگری در میان باشد و مفهوم مالکیت قطعی و نهایی به آن معطوف شود نه اینکه دادگاه سند مالکیت را نپذیرد و همچنان به دنبال احراز مالکیت باشد.»
گفته اخیر از این جهت قابل تائید است که بهموجب رأی وحدت رویه شماره ۶۸۱ – ۱۳۸۴/۷/۲۶ هیئت عمومی دیوان عالی کشور، اسناد مالکیت اشخاص در برابر ملی تشخیص شدن، اعتباری ندارند.
به این ترتیب دارنده سند رسمی بعد از ملی تشخیص شدن ملک و قطعیت آن، دیگر نهتنها حقی بر ملک ندارد بلکه نفعی نیز برای وی از جهت اقامه دعوا متصور نخواهد بود؛ زیرا بهحکم قانون چنین اسنادی فاقد اعتبار خواهند شد. البته زوال نفع در اقامه دعوا همانطور که در رأی دیوان عالی کشور به آن اشارهشده است، منوط به قطعیت یافتن امر تشخیص است. قطعیت یافتن آن نیز نیازمند طی تشریفات اعتراض به مراجع صالح و درنهایت صدور حکم قطعی از دادگاه تجدیدنظر و یا انقضای مهلت تجدیدنظرخواهی از حکم بدوی میباشد.
حال سؤال اینجاست که اگر وفق ظاهر تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، شخص را به اثبات مالکیت قطعی و نهایی خود مکلف کنیم ( با توجه به اینکه مالکیت او مستند به سند رسمی بوده، بهحکم قانون و رأی وحدت رویه باطلشده است) وی چه چیزی را باید اثبات کند؟
در پاسخ باید گفت که «تشخیص» دولت در مورد ملی بودن زمین، ارتباطی به مالکیت اشخاص ندارد بلکه تنها به این موضوع می پردازد که وضع زمین در سال ۱۳۴۱ و قبل از آن در مطلق زمینها ازنظر وجود مراتع و منابع ملی چگونه است. اشخاص نیز به این مسئله اعتراض میکنند و بنابراین رسیدگی دادگاه باید در ارتباط با این موضوع باشد.
مالکیت اثری است که در صورت نقض تشخیص دولت خودبهخود ایجاد میشود و فی نفسه نمی تواند مثبت ادعای خواهان در اثبات جنگل و مرتع نبودن ملک قرار گیرد. در تائید این مطلب میتوان به دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۷۰۲۶۹۶۰۱۰۲۲ صادره از شعبه ۵۳ دادگاه تجدیدنظر استان تهران اشاره نمود که صدور سند مالکیت قبل از لازم الاجرا شدن قانون ملی شدن جنگلها و مراتع کشور را «صرفاً قرینه ای بر سابقه احیا و عمران زمین» دانسته و وجود آن را لزوماً منجر به مستثنی تشخیص شدن اراضی تلقی نکرده است.
در واقع با فرض طرح دعوا در مورد مالکیت ماده نزاع قلع نمیشود؛ زیرا اثبات مالکیت نهایی و قطعی خواهان، بدون ارزیابی جنبه های ملی یا غیر ملی بودن زمین، سودی برای او ندارد و بالاخره وضع زمین از این حیث معلوم نمیشود.
بنا بر این استدلالات، باید از ظاهر تبصره ۱ ماده ۹ قانون مذکور چشم پوشی کرد و به دنبال مقصود قانون و درخواست واقعی خواهان بود و این امر چیزی نیست مگر «تصرفات مشهود» در زمین که با اقداماتی نظیر زراعت، احداث بنا و غرس اشجار و مانند آن مدلل میشود و سابقه آن باید قبل از سال ۱۳۴۱ باشد.
رویه قضایی نسبتاً شفافی در این خصوص شکلگرفته است که ازجمله آنها میتوان به دادنامه شماره ۱۱۸۷ مورخه ۱۳۸۲/۶/۱۱ شعبه ۱۰ دادگاه تجدیدنظر استان تهران اشاره نمود که مطابق آن چون «زمین، مسبوق به سابقه احیا قبل از قانون ملی شدن جنگلها و مراتع کشور میباشد، لذا ازجمله مستثنیات میباشد»
در تشریح همین رویه باید به مفاد دادنامه ۲۲۱ مورخه ۱۳۸۲/۳/۲۰ شعبه ۱۸ دادگاه تجدیدنظر استان تهران اشاره کرد که مقرر داشته تشخیص جنس خاک و تعیین نوع آن مستلزم معاینه خاک و تحصیل نظر کارشناسی است و با ارجاع امر به هیئت پنجنفره کارشناسان مقرر نموده است:
«پس از بررسی سوابق ملک در ثبتاسناد و اداره کشاورزی و منابع طبیعی و بررسی وضعیت خاک و تأسیسات، قطعات مزبور را مسبوق به سابقه احیا و عمران زراعی و درخت کاری و تأسیسات دامداری مربوط به قبل از ۱۳۴۱ بوده و رأی بدوی فاقد اشکال است»
لذا باید مفهوم «احراز مالکیت قطعی و نهایی» مذکور در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری را به این معنا تفسیر نمود نه مالکیت رسمی یا عادی نسبت به عین زمین و بدون در نظر گرفتن تصرفات و احیای مذکور. بدینسان، اثبات مالکیت رسمی ذی نفع در زمین یا مطلق تصرف (ید یا تصرف منفعل و بدون اقداماتی مانند کشت و زرع، غرس اشجار، احداث بنا) او برای پیروزی در دعوا کافی نیست، بلکه خواهان باید نشان دهد که «تصرفات فعالی» نظیر ساختوساز یا زراعت داشته و حقی مکتسب از این جهت برای خود دستوپا کرده است و بتواند ادعای «مستثنیات قانونی» را در مقابل دولت مطرح کند. این مقوله در رویه قضایی کاملاً مسلم و غیرقابلانکار دانسته شده است.
در این خصوص دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۷۰۲۶۹۶۰۱۰۲۲ مورخه ۱۳۹۲/۸/۱۲ صادره از شعبه هجدهم دادگاه تجدیدنظر استان تهران قابلتوجه است. مطابق این دادنامه «صرف تحت تصرف بودن زمین ملاک تشخیص نوعیت زمین از حیث ملی یا غیر ملی بودن نیست بلکه نوع خاک و پوشش گیاهی آن … میباشد» بنابراین چنانچه قراینی از قبیل نوع خاک و پوشش گیاهی و … دلالت بر تصرفات فعال نماید، میتواند ملاک تشخیص نوعیت زمین قرار گیرد.
۲- صاحبان باغها و تأسیسات
در بدو امر این پرسش به نظر میرسد که دلیل تفکیک این دسته از خواهان ها از دسته مالکان چیست؛ درحالیکه وجه تمایز خاصی نسبت به مالکان ندارند و صاحبان باغها و تأسیسات درهرحال مالکان آنها به شمار میروند. البته این اشکالی است که وارد به نظر میرسد اما به دلیل اینکه در آییننامههای مربوطه به نحو جداگانه احصا گردیده بودند، ما نیز به تبعیت از آنها و جهت حفظ شاکله آیین نامه، صاحبان باغها و تأسیسات را در قسمتی مجزا ذکر کرده ایم.
درهرحال طبق بند ۲ ماده ۱ آییننامه مصوب ۱۳۹۰ این دسته از ذی نفعان افراد حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی هستند که بهموجب اسناد مذکوره در بند قبل (مراحل سهگانه قوانین و مقررات اصلاحات اراضی، قانون خالصجات، قانون کشت موقت یا گواهی اداره ثبتاسناد و املاک مشعر بر مالکیت، قوانین ثبتی، آیین دادرسی مدنی و یا احکام قطعی قضایی بهعنوان مالک شناختهشده باشند) مدعی مالکیت بر عرصه و اعیانی باغها و تأسیسات باشند.
این دسته از افراد نیز با ارائه هر یک از اسناد مذکوره میتوانند خواهان دعوای اعتراض باشند که در بند قبل شرح آن گذشت.
۳- زارعان صاحب اراضی نسقی
صاحبان اراضی نسقی نیز میتوانند خواهان دعوای اعتراض قرار بگیرند. اراضی نسقی اصطلاحی برگرفته از قانون اصلاحات اراضی ۱۳۴۰ است که منجر به تقسیم مجدد زمین بین زارعان بی زمین و کم زمین گردید تا از تجمیع اراضی کشاورزی در ید اربابان جلوگیری شود و سهمی از آنها به خود زارعان اختصاص یابد. پس از انجام تقسیمات، حصه هر یک از زارعان تحت عنوان «نسق زراعی» آن زارع شناخته می شد. تعریف این قسم خواهان ها در بند ۱ ماده ۱ آیین نامه اصلاحی این قانون مصوب سال ۱۳۹۰ آمده است که بیان میدارد:
«زارعان صاحب اراضی نسقی به افرادی اطلاق میگردد که بر اساس مراحل سه گانه قوانین و مقررات اصلاحات ارضی نسق زراعی به آنها واگذار گردیده و یا در آمارهای مربوط، بهعنوان زارع صاحب نسق زراعی قید شده باشد. نسق زراعی یک کشاورز عبارت است از مقدار زمینهای تحت تصرف و کشت وی در زمان اجرای قانون اصلاحات ارضی در ایران که برای کشت و آبادانی آن اقدام نموده باشد»
لذا چون قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مؤخر بر قانون اصلاحات اراضی میباشد، احتمال اینکه نسقات این قبیل زارعان ملی تشخیص شوند، وجود دارد و بهتبع آن حق اعتراض و طرح دعوا خواهند داشت.
بدیهی است که با توجه به توضیحات بند قبل، آنچه زارعان صاحب نسق در مقام خواهان باید در دعوای اعتراض اثبات نمایند، تصرفات مشهود متصل به قبل از تاریخ تصویب قانون ملی شدن جنگلها و مراتع است و نه صرفاً ارائه اسناد نسق زارعانه اصلاحات ارضی.
ارائه این اسناد شرط لازم و ضروری جهت اثبات شرط ذی نفع بودن در اقامه دعوا و بهتبع آن خواهان قرار گرفتن میباشد تا با قرار رد دعوا مواجه نگردد ولی کافی برای پیروزی در دعوا تلقی نمی گردد.
جهت شناخت بیشتر مصادیق تصرفات مشهود در رویه قضایی محاکم کشور ما میتوان به نظریه کارشناسی شماره ۱۸۹۵ مورخ ۱۳۹۰/۱۰/۱۱ در پرونده کلاسه ۸۹۱۰۷۶ دادگاه عمومی حقوقی مشهد اشاره نمود که حسب آن:
«مواردی از قبیل مشاهده و مطالعه عکسهای هوایی ۱۳۴۵ و وضعیت توپوگرافی و سنگلاخی بودن و تپه ای بودن و شیب دار بودن اراضی و عدم وجود خاک زراعی در دامنه ها و وجود انواع گیاهان مرتعی و عدم امکان آبیاری آنها و کم سن بودن درختان موجود در محل و قدمت کم ساختمان ها و تأسیسات و …»
میتوانند حکایت از مستثنی نبودن اراضی بنمایند.
۴- اشخاص حقوقی عمومی دولتی
اشخاص حقوقی عمومی اصولاً بهمنظور انجام خدمات عمومی و فعالیت های غیرانتفاعی و عام المنفعه تشکیل میگردند.
درواقع فلسفه وجودی آنها انجام مجموعه اقداماتی است که منافع جامعه را تأمین میکند. برخلاف اشخاص حقوقی خصوصی، اشخاص حقوقی عمومی از اقدامات خود فی نفسه نفع یا زیان نمیبینند، بلکه نتیجه اقدامات آنها برای منافع عموم جامعه است.
به همین دلیل است که یکی از مبانی حقوق اداری، نظریه منافع عمومی میباشد که مفهوماً از خدمات عمومی نیز وسیعتر میباشد و اتفاقاً وضع وظیفه حفاظت از منابع ملی و جنگلها و مراتع برای اشخاص حقوقی عمومی جز از مجرای این نظریه قابل توجیه نمیباشد.
البته ارائه خدمات عمومی در انحصار دولت نمیباشد و ممکن است توسط اشخاص حقوقی عمومی غیردولتی (مانند خدمات صنفی) یا با مشارکت هر دو (مانند خدمات بهداشتی و پزشکی) ارائه گردد.
حال سؤال قابل طرح در این قسمت عبارت از این است که؛
اولاً آیا اساساً در رابطه با اراضی ملی، ادارات منابع طبیعی بهعنوان اشخاص حقوقی عمومی حق اعتراض دارند؟
ثانیاً در صورت مثبت بودن، آیا بنا بر اصل تخصص و صلاحیت فقط ادارات منابع طبیعی (که تخصص و صلاحیت انحصاری تشخیص اراضی ملی را دارند) میتوانند خواهان دعوای اعتراض واقع شوند یا سایر اشخاص حقوقی عمومی نیز از چنین حقی برخوردارند؟
اثر پاسخ به این سؤالات در فرضی مفید واقع میشود که هیئت مادهواحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی یا شعب ویژه بدوی محاکم دادگستری نظریه ادارات منابع طبیعی مبنی بر تشخیص ملی بودن را نقض نماید و خود ادارات منابع طبیعی یا سایر اشخاص حقوقی عمومی بخواهند بهعنوان تجدیدنظرخواه در مقام شکایت از رأی برآیند. لذا ناگزیریم قبل از پاسخ به دو سؤال فوق، تحلیلی اجمالی از موضوع قابلیت شکایت از آرای بدوی صادره در خصوص دعاوی اعتراض داشته باشیم.
در ابتدا راجع به قابلیت تجدیدنظرخواهی از آرای صادره از سوی شعب ویژه محاکم دادگستری، خواه مبنی بر تشخیص اراضی ملی باشند یا اینکه جزء مستثنیات قانونی تلقی شوند، در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی، تصریحی به چشم نمیخورد. حال با این مسئله مواجه میشویم که آیا اساساً آرای شعب بدوی قابلیت تجدیدنظرخواهی دارد تا اشخاص حقوقی عمومی بتوانند خواهان دعوای اعتراض قرار گیرند.
با توجه به سکوت قانونگذار در رابطه با قابلیت تجدیدنظرخواهی از آرای شعب بدوی باید راه حلی جستجو نمود.
در پاسخ به این مسئله شاید بتوان از مقرره قانونگذار در اصلاح مادهواحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع در سال ۱۳۸۷ استفاده نمود؛
چراکه در اصلاحیه مذکور، قانونگذار صریحاً اعلام داشت که آرای صادره از هیئت مادهواحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی در مراجع بدوی و تجدیدنظر دادگستری، قابلرسیدگی مجدد است.
با تکیه بر روح این مقرره شاید بتوان به تمایل قانونگذار بر قابلیت تجدیدنظرخواهی آرای بدوی صادره از شعب ویژه پی برد.
ضمن اینکه گر چه استفاده از قید مالکیت قطعی در تبصره یک ماده مذکور، بهطورقطع دلالت بر لزوم تجدیدنظرخواهی از آرای شعب بدوی ندارد (به این دلیل که برخی آراء در همان مرحله بدوی قطعی می-شوند) اما ذکر آن در کنار لفظ «نهایی» در تبصره مذکور و اصلاحیه قانون فوق، ما را به نحوی به قابلیت تجدیدنظرخواهی از آرای شعب بدوی رهنمون میکند.
اما مهمترین دلیل در رابطه با امکان تجدیدنظرخواهی از آرای شعب بدوی، خصلت غیرمالی این نوع دعاوی است؛ چراکه وفق نص بند (ب) ماده ۳۳۱ قانون آیین دادرسی مدنی، تمام آرای صادره در دعاوی غیرمالی، قابل تجدیدنظر هستند. حال این مسئله مطرح میگردد که آیا دعوای اعتراض به تشخیص اراضی ملی را باید غیرمالی دانست؟
به نظر میرسد که قانونگذار در هر جا که از واژه های «بهای خواسته» یا «قابلیت تقویم» استفاده کرده، نظر به مالی بودن دعوا داشته است. در صورت پذیرش این نکته، تشخیص دعاوی مالی از غیرمالی در بسیاری از موارد چندان کار دشواری نخواهد بود.
در رویه قضایی کشور ما نیز در این خصوص تردیدهایی وجود داشته تا اینکه بالاخره شعبه پنجم دیوان عالی کشور نیز در دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۷۰۹۰۷۰۰۰۵۲۴ مورخه ۱۳۹۲/۸/۲۸ صراحتاً اشعار داشته:
«اعتراض به رأی کمیسیون مادهواحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی و صدور حکم بر نقض آن، دعوای غیرمالی محسوب میشود و مشمول هیچ یک از آرای غیرمالی قابل فرجام هم نیست.»
بهاینترتیب باید اذعان داشت ازآنجاکه خواسته دعوا در اعتراض به تشخیص اراضی ملی بهطور مستقیم دارای جنبه مالی نبوده و قابل تقویم و ارزیابی نیست، چنین دعوایی غیرمالی است.
ضمن اینکه در مقام شک نیز باید بنا بر اصل عدم، اصل را بر غیرمالی بودن قرار داد. در مجموعه نشستهای قضایی دادگستری نیز این موضوع مطرحشده و نظر اکثریت قضات بر غیرمالی بودن این دعوا قرارگرفته است.
از نظریه مشورتی شماره ۲۲۴۶/۷ مورخ ۱۳۷۷/۴/۱۰ اداره حقوقی قوه قضاییه نیز غیرمالی بودن این دعوا استنباط میشود؛
از این اداره پرسش به عمل آمد که نظر به ملاک تشخیص دعاوی مالی از غیرمالی، به نظر میرسد که اعتراضات افراد به آرای هیئتهای حل اختلاف از قبیل هیئت موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت از جنگلها و مراتع و مادتین ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبتاسناد و املاک و ماده ۱۲ قانون زمین شهری و اعتراض به تشخیص موات، با توجه به اینکه اینگونه اعتراضات دعوی اثبات مالکیت محسوب میگردد، از نوع دعاوی مالی محسوب میشود ولی رویه قضایی اغلب مراجع قضایی بر غیرمالی بودن آن است. استدعا دارد نظر آن اداره را در این مورد اعلام نمایید؟ این اداره در پاسخ اظهار داشت:
«ملاک تشخیص مالی بودن یا غیرمالی بودن دعوی حقوقی، نتیجه حاصله از آن است؛ بنابراین در مورددعوی راجع به مادتین ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت که کمیسیون براثر عدم توافق، متقاضی را به طرح دعوی در دادگاه صالح هدایت مینماید، با طرح دعوی چون خواسته اثبات مالکیت است، دعوی مالی خواهد بود؛
اما در مورد دعوی رسیدگی به اعتراض بر تصمیمات هیئت مادهواحده نحوه اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و ماده ۱۲ قانون زمین شهری، چون اعتراض به تشخیص است، دعوی غیرمالی است.»
همچنین مطابق نظریه ۷/۸۱۹۵ اداره حقوقی قوه قضاییه، دعوای اعتراض به رأی قاضی هیئت موضوع مادهواحده نحوه اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها، چون اعتراض به تشخیص است، لذا دعوی غیرمالی است.
رأی وحدت رویه شماره ۷ مورخ ۱۳۶۲/۳/۲ هیئت عمومی دیوان عالی کشور در مورد مشابه دعوی را غیرمالی شناخته است.
با این اوصاف باید نتیجه گرفت که چنین دعوای غیرمالی و بهتبع آن قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان است؛
چراکه طبق ماده ۳۳۱ قانون آیین دادرسی مدنی، تمام آرای صادره در دعاوی غیرمالی قابل تجدیدنظرخواهی هستند.
اکنون پس از اثبات قابلیت تجدیدنظرخواهی از آرای بدوی به پاسخ دو سؤال فوق می پردازیم:
اولاً آیا اساساً در رابطه با اراضی ملی، ادارات منابع طبیعی بهعنوان اشخاص حقوقی عمومی حق اعتراض دارند؟
ثانیاً در صورت مثبت بودن، آیا بنا بر اصل تخصص و صلاحیت فقط ادارات منابع طبیعی (که تخصص و صلاحیت انحصاری تشخیص اراضی ملی را دارند) میتوانند خواهان دعوای اعتراض واقع شوند یا سایر اشخاص حقوقی عمومی نیز از چنین حقی برخوردارند؟
پاسخ سؤال اول مثبت است؛ زیرا طبق منطوق صریح تبصره ۳ ماده ۶ آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف ۱۳۹۰ سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور و ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری نیز میتوانند بهمنظور اعاده منابع طبیعی اعتراض خود را به دبیرخانه هیئت جهت اقدامات لازم تسلیم نمایند.
در پاسخ سؤال دوم باید گفت که به پذیرش اعتراض از سوی ادارات منابع طبیعی بهعنوان شخص حقوقی عمومی، اکتفا نشده و در تبصره ۳ مادهواحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون جنگلها و مراتع آمده است:
«چنانچه سازمانها و مؤسسات دولتی به اجرای ماده ۵۶ معترض بوده و این اعتراض از سوی هیئت مذکور در مادهواحده بهجا تشخیص داده شود، با توجه به موقعیت و شرایط زمین نسبت به خلع ید از متصرفان اقدام به عمل می آید.»
بنا بر تصریح تبصره فوق که در مقام بیان نیز بوده است، در کنار ادارات منابع طبیعی، سازمانها و مؤسسات دولتی نیز بهعنوان اشخاص حقوقی عمومی دولتی از میان اشخاص حقوقی عمومی فوق الذکر، میتوانند خواهان قرار گیرند;
بنابراین باید گفت که از میان اشخاص عمومی، فقط سازمانها و مؤسسات دولتی در کنار اداره منابع طبیعی به جهت وظیفه ای که در صیانت و حفاظت از منابع طبیعی و ثروتهای خدادادی بهموجب قانون اساسی و قوانین عادی بر عهده دارد، مکلفاند چنانچه اظهارنظر سازمان منابع طبیعی را مبنی بر ملی نبودن مشاهده نمودن، اعتراض خود را به همراه مدارک و ادله مثبته جهت رسیدگی به هیئت مادهواحده ارسال دارد.
در رویه قضایی فعلی کشور نیز اعتراض سازمانها و مؤسسات عمومی از قبیل اداره کل راه و مسکن و شهرسازی، تحت عنوان خلع ید از متصرف با ادعای ملی تشخیص شدن اراضی مورد نزاع پذیرفتهشده است.
در این رابطه میتوان به دادنامه شماره ۹۲۰۹۹۸۵۸۴۰۲۰۰۸۰۱ مورخه ۱۳۹۳/۱۱/۲۵ شعبه دوم دادگاه حقوقی بجنورد اشاره نمود.
در این پرونده اداره کل راه و شهرسازی خراسان شمالی به دلیل ملی تشخیص شدن اراضی تحت تصرف خوانده، علیه وی اقامه دعوا نموده و از دادگاه خلع ید خوانده را از اراضی مورد نزاع به دلیل ملی تشخیص شدن درخواست نموده بود.
گرچه اداره کل راه و شهر سازی در این دعوا به دلیل مستثنی تلقی شدن اراضی مورد نزاع محکوم به بی حقی شد، اما صرف پذیرش اعتراض این اداره کل، دلالت بر حق اقامه دعوا از سوی سایر سازمانها و مؤسسات عمومی در راستای وظیفه صیانت از اراضی ملی را دارد. همچنین مفاد دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۲۷۰۱۰۰۷۹۷ مورخه ۱۳۹۱/۷/۵ شعبه ۵۶ دادگاه تجدیدنظر استان تهران نیز که در مباحث آتی به آن اشاره خواهد شد، خواهان قرار گرفتن سایر اشخاص حقوقی عمومی دولتی را بلامانع دانسته است.
۵- سازمانهای مردمنهاد
سازمان مردمنهاد، در کلیترین معنایش، به سازمانی اشاره میکند که مستقیماً بخشی از ساختار دولت محسوب نمیشود، اما نقش بسیار مهمی بهعنوان واسطه بین مردم و قوای حاکم ایفا میکند. گام اول در تشکیل این سازمانها در ایران با تصویب ماده ۱۸۲ قانون برنامه سوم توسعه کشور مصوب ۱۳۷۹ برداشته شد که منجر به وضع آیین نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی در سال ۱۳۸۴ شد.
در این آیین نامه از این سازمانها به نام سازمانهای غیردولتی یادشده است و در ماده یک بیان داشته که سازمان غیردولتی به تشکل هایی اطلاق میشود که توسط گروهی از اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر حکومتی بهصورت داوطلبانه و با رعایت مقررات مربوط تأسیسشده و دارای اهداف غیرانتفاعی و غیرسیاسی میباشد.
این سازمانها پس از اخذ پروانه فعالیت و ثبت برابر ضوابط این آییننامه و سایر مقررات جاری، دارای شخصیت حقوقی میگردند.
حال این پرسش مطرح میگردد که آیا میتوان به سازمانهای مردمنهاد اختیار اقامه دعوا اعطا نمود؟
در پاسخ به این پرسش، همانگونه که قبلاً اشاره داشتیم، لزومی ندارد نفع مستقیم و شخصی برای این سازمانها ایجاد گردد؛
چراکه مبنا و هدف تشکیل سازمانهای مردمنهاد در حمایت از منافع عمومی نهفته است و منافع و انتفاعات شخصی را دنبال نمیکند.
در واقع این سازمانها دولت را در تأمین اهداف و منافع غیرانتفاعی و عمومی یاری مینمایند؛ بنابراین اقتضا مینماید که همچون دولت، عنداللزوم حق دادخواهی و اقامه دعوا داشته باشند. امری که از نگاه قانونگذار نیز مغفول نمانده و در دو مقرره آتی به آن اشارهشده است.
مطابق ماده ۱۶ آییننامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی ۱۳۸۴ «این سازمانها حق دارند در موضوع فعالیتهای خود و برای حمایت از منافع عمومی علیه اشخاص حقیقی و حقوقی در مراجع قضایی اقامه دعوا نمایند.» اطلاق این ماده اقامه دعوا در مراجع قضایی اعم از حقوقی و کیفری را شامل میشود و جهت تائید مدعای ماقبل تمسک میباشد.
رویکرد اخیر قانونگذار در ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ نیز راهگشای ما در اعطای حق اعتراض به اینگونه سازمانها میباشد. اتفاقاً یکی از زمینههایی که در ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری ذکرشده است و حق اعلامجرم و شرکت در دادرسی در آن برای سازمانهای مردمنهاد تجویزشده است، منابع طبیعی میباشد.
به نظر میرسد با تکیه بر این دو مقرره و نیز توجه به فلسفه تشکیل و اهداف غیرانتفاعی این سازمانها با جرأت بیشتری میتوان در باب اعطای حق اعتراض و اقامه دعوا به آنها سخن گفت؛ چراکه دعوای کیفری خصوصیتی ندارد که نتوان از ملاک ماده فوق در اقامه دعوای حقوقی بهره جست؛ بنابراین سازمانهای مردمنهاد را در ردیف یکی از خواهان های دعوای اعتراض به تشخیص اراضی ملی می آوریم.
سازمانهای مردمنهاد برای رسیدن به اهداف گوناگونی فعالیت میکنند. اگرچه فعالیت این سازمانها بسیار متنوع است، اما هر سازمانی حق دادخواهی و اقامه دعوا در خصوص اراضی ملی را نخواهد داشت. بلکه باید از ملاک مذکور در ماده ۱۶ بهره برد و آن را محدود به سازمانهایی کرد که صیانت و حفاظت از جنگلها و مراتع جزء موضوع فعالیت آنها باشد.
درواقع گرچه در بند قبلی، سازمانها و مؤسسات دولتی را از جهت اینکه حافظ حقوق و منافع عمومی هستند، واجد حق اعتراض شمردیم، اما این فلسفه و مبنا در خصوص سازمانهای مردمنهاد صادق نیست؛ زیرا گرچه این سازمانها غیرانتفاعی هستند و منافع خصوصی را دنبال نمیکنند، اما هر یک باانگیزههای خاص تشکیل یافته و از حمایت قدرت عمومی دولتی برخوردار نیستند.
لذا صلاحیت آنها جز به فعالیتهای خاص تسری نمی یابد. بدیهی است که تشخیص این موضوع در صلاحیت دادگاههاست و اظهارنظر در این خصوص با مطالبه اساسنامه جهت احراز موضوع فعالیتهای آنان دشوار نخواهد بود؛
بنابراین نهادهای مردمی چون حسب مورد در راستای آرمان های حفظ حقوق و منافع عموم گام برمی دارند و منافع جنگلی و مرتعی نیز میراث مشترک و متعلق به عموم مردم میباشد، سازمانهای فعال درزمینهٔ جنگلها و مراتع بهعنوان خواهان باید واجد صلاحیت اقامه دعوا شناخته شوند.
خوانده
خوانده دعوای اعتراض به تشخیص اراضی ملی، حسب اینکه خواهان دعوا کدام دسته از اشخاص فوق الذکر باشند، متفاوت است. درواقع خوانده دعوای اعتراض در نسبت با خواهان دعوای اعتراض تعریف و تعیین میگردد؛
بنابراین آنچه خواهان و خوانده را در دعوای اعتراض به تشخیص مشخص مینماید، مفاد نظریه ابتدایی ادارات منابع طبیعی است که حسب مورد خواهان و خوانده متفاوتی را در شکلگیری دعوا رقم می زند.
۱- ادارات منابع طبیعی شهرستان
ادارات منابع طبیعی شهرستانها که بهعنوان تنها مرجع صالحی که در حوزه استحفاظی خویش، مستقیماً و بدواً مبادرت به اعلام ملی بودن اراضی مینمایند، خوانده دعوای اعتراض قرار میگیرند.
این ادارات در دعاوی که مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و صاحبان اراضی نسقی زراعی در مقام خواهان طرح میکنند، خوانده دعوا قرار میگیرند که شایعترین و رایجترین شکل دعوا در رابطه با اراضی ملی همین نوع دعواست؛
زیرا اشخاص حقوق خصوصی که عمدتاً در حفظ و تأمین منافع خصوص خود اهتمام کامل دارند، بهمحض ملی اعلام شدن اراضی تحت تصرفشان، در مقام خواهان برآمده و دعوای اعتراض خویش را به طرفیت ادارات منابع طبیعی طرح مینمایند.
بنابراین از میان پنج قسم از خواهانها، فقط سه قسم اول (مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب اراضی نسقی) میتوانند در دعوای اعتراض به ملی اعلام شدن، خوانده خویش را ادارات منابع طبیعی قرار دهند و اشخاص حقوقی عمومی و سازمانهای مردمنهاد به دلیل عدم وجود نفع در اقامه دعوا، حق اعتراض به ملی تشخیص شدن را ندارند.
چراکه اگر ادارات منابع طبیعی، اراضی تحت تصرف مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و صاحبان اراضی نسقی زراعی را ملی تشخیص نمایند، تضییع حقی از اشخاص حقوقی عمومی صورت نگرفته تا نفعی در اقامه دعوا داشته باشند.
اما چنانچه در فرضی نادر، اراضی ملی اعلامشده از اراضی تحت تصرف و تصدی سایر اشخاص حقوقی عمومی باشد، با تمسک به عمومات آیین دادرسی مدنی، باید گفت مانعی به نظر نمیرسد که اشخاص حقوقی عموی رأساً ادارات منابع طبیعی را خوانده دعوای اعتراض قرار دهند؛
زیرا شرط اقامه دعوا که عبارت از وجود نفع اعم از مادی یا معنوی است، برای اشخاص حقوقی عمومی متصور و محرز است. کما اینکه رویه قضایی دادگاه های کشور خواهان قرار گرفتن سازمان مسکن و شهرسازی را به طرفیت اداره منابع طبیعی موردپذیرش قرار داده است؛
توضیح اینکه شعبه ۱۵۲ دادگاه عمومی حقوقی تهران در مرحله بدوی، دعوای اعتراض سازمان مسکن و شهرسازی در اعتراض به نظریه کمیسیون مادهواحده را به این دلیل که فاقد سمت بوده رد نموده است. سپس سازمان مسکن و شهرسازی از رأی بدوی تجدیدنظرخواهی مینماید.
شعبه ۵۶ دادگاه تجدیدنظر استان تهران در مقابله با رأی بدوی، طی دادنامه ۹۱۰۹۹۷۰۲۷۰۱۰۰۷۹۷ مورخه ۱۳۹۱/۷/۵ مقرر نمود:
«با توجه به اینکه اراضی منابع طبیعی مورد اعتراض در داخل محدوده قانونی شهر تهران واقع گردیده، در اجرای ماده ۱۰ قانون زمین شهری در مالکیت آن سازمان بوده و با این وصف، اداره تجدیدنظرخواه ذی نفع در طرح دعوا میباشد.»
بنابراین حتی ادارات منابع طبیعی شهرستانها ممکن است خوانده دعوایی قرار گیرند که اشخاص حقوقی عمومی دیگری در مقام خواهان به تشخیص آنان معترض باشند.
حسب آنچه اظهار گردید، متداول ترین خوانده در دعوای اعتراض را باید ادارات منابع طبیعی شهرستانها به شمار آورد.
البته باید توجه داشت که علیرغم وحدت شخصیت حقوقی وزارت جهاد کشاورزی و سازمانهای تابعه آن ازجمله ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان ها، بهتر است در هر دعوا همان اداره منابع طبیعی شهرستانی که زمین در آن واقعشده است، خوانده دعوا قرار بگیرد؛
زیرا علاوه بر اینکه ادارات شهرستانها خود بدواً اقدام به تشخیص نموده و نقطه شروع دعوا بوده اند، از این طریق مصالح عملی بیشتر تأمین گشته و اطاله دادرسی و بوروکراسی اداری نیز کاهش می یابد.
۲- مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب اراضی نسقی
همانگونه که قبلاً اشاره داشتیم، اشخاص حقوقی عمومی در یک فرض حقدارند خواهان دعوای اعتراض به تشخیص قرار گیرند و آن زمانی است که مراجع بدوی (اعم از هیئت مادهواحده تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع ماده ۵۶ یا شعب ویژه محاکم دادگستری) نظریه ادارات منابع طبیعی مبنی بر تشخیص ملی بودن را نقض نمایند و آنها را ازجمله مستثنیات قانونی به شمار آورند.
در چنین فرضی اشخاص حقوقی عمومی اعم از ادارات منابع طبیعی یا سایر اشخاص حقوق عمومی و یا سازمانهای مردمنهاد، بنا بر همان فلسفه و حقی که در جهت رعایت و حفظ منافع و مصالح عمومی به آنها واگذار گردیده است، حقدارند در مقام شکایت از رأی بدوی برآمده و در مقام تجدیدنظرخواهی، تجدیدنظرخوانده را، حسب مورد هر یک از سه قسم اول از خواهان ها (مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و صاحبان اراضی نسقی زراعی) قرار دهند؛
بنابراین خوانده قرار گرفتن اشخاص موضوع این بند، عملاً منصرف به مرحله شکایت از رأی (مرحله تجدیدنظرخواهی) میباشد.
بدیهی است آرای صادره در دعوی اعتراض به تشخیص قابل فرجام خواهی نیستند، چون صلاحیتهای دیوان عالی کشور در رسیدگی به دعاوی قابل فرجام احصایی بوده و موارد دعاوی قابل فرجام در ماده ۳۶۸ قانون آیین دادرسی مدنی احصا شده اند و دعوای اعتراض به تشخیص اراضی ملی ازجمله آنها قرار نگرفته است.
۳- سازمان مسکن و شهرسازی شهرستان
امروزه به دلیل رشد و گسترش فزاینده شهرها، بسیاری از اراضی ملی که قبلاً خارج از محدوده قانونی شهرها بودند بهتدریج وارد محدوده قانونی شهرها شده و لذا وضعیت فعلی آنها متفاوت گردیده است.
بدیهی است با ورود این قسم اراضی به داخل محدوده قانونی شهرها، سازمان صالح در تصدی و تولیت آنها نیز دچار تحول میگردد.
آنچه در این رابطه به ارکان دعوای اعتراض مرتبط است، داخل شدن قسمت کثیری از اراضی ملی به محدوده قانونی شهرهاست.
حال با این مسئله مواجه هستیم که سازمان صالح در تصدی این اراضی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمانهای تابعه است یا وزارت راه، مسکن و شهرسازی؟
همانگونه که برخی نویسندگان بهدرستی اظهار داشتهاند، باید گفت که به استناد ماده ۱۰ قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ تصدی این اراضی به وزارت راه، مسکن و شهرسازی منتقل گردیده و اسناد آن نیز به نام همین وزارتخانه تنظیم میگردد. گفتنی است تبصره ۱ ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری در خصوص تنظیم اسناد اراضی ملی شده به نام وزارت مسکن و شهرسازی تصریح دارد:
«صدور سند مالکیت زمینهای ملی شده یا سایر زمینهای دولتی واقع در محدوده مورد عمل قانون، به نام وزارت مسکن و شهرسازی نیاز به تحویل و تنظیم صورت جلسه از طرف سرجنگلداریها ندارد.»
اما باوجوداین مقدمات هنوز نمیتوان پاسخ مسئله فوق را به نحو قطعی اظهار داشت؛
از سویی ماهیت خواسته دعوا عبارت از اعتراض به تشخیص است و می دانیم که تشخیص در صلاحیت انحصاری ادارات منابع طبیعی است و این امر اقتضا مینماید که همین مرجع خوانده دعوا قرار گیرد، از سوی دیگر ذی نفع بالفعل دعوا به دلیل انتقال اسناد مالکیت و تصدی امور اراضی ملی در داخل محدوده شهرها، سازمان مسکن و شهرسازی است.
به نظر میرسد در فرضی که اراضی ملی داخل محدوده قانونی شهرها قرارگرفته باشد، خوانده دعوای اعتراض سازمان مسکن و شهرسازی شهرستان باشد؛
چراکه فقط سازمان مذکور به دلیل داشتن نفع و سمت حق ورود در دعوا را دارد و عملاً نیز همین سازمان با طرح ادعای ملی بودن، از متصرفان خلع ید از ملک را درخواست میکند. گفته فوق از چند جهت تقویت میگردد:
اولاً اعطای صلاحیت ابتدایی به ادارات منابع طبیعی شهرستانها خود ناشی از حکم قانون و وضع مقرره ای اداری بوده و مانعی ندارد در فرض مذکور (با توجه به اشتراک هر دو سازمان در ماهیت، شخص حقوقی عمومی بودن) این صلاحیت به سازمان اداری دیگری تفویض گردد.
ثانیاً خوانده قرار گرفتن سازمان مسکن و شهرسازی در فرض مذکور از مجرای قائممقامی کاملاً قابل توجیه به نظر میرسد؛ چراکه طبق اصل قائممقامی، با انتقال مال منتقل الیه درباره حقوق و تعهدات مربوط به آن جانشین انتقالدهنده میشود.
ثالثاً، نظریه مشورتی ۱۶۶۳/۷ مورخه ۱۳۹۱/۸/۱۵ صراحتاً بیان داشته است که:
«در صورت انتقال مسئولیت و مدیریت اراضی منابع طبیعی به لحاظ توسعه و گسترش محدوده شهرها و قرار گرفتن اراضی ملی در حریم شهر، دعوای اعتراض به برگ تشخیص و رأی ملی بودن این اراضی باید به طرفیت اداره مسکن و شهرسازی مطرح گردد.»
رابعاً، همانگونه که اشاره کردیم، رویه قضایی کشور ما طی دادنامه های مختلف ازجمله دادنامه شماره ۹۱۰۹۹۷۰۲۷۰۱۰۰۷۹۷ مورخه ۱۳۹۱/۷/۵ شعبه ۵۶ دادگاه تجدیدنظر استان تهران، خواهان قرار گرفتن سازمان مسکن و شهرسازی را بابیان اینکه «… با توجه به اینکه اراضی منابع طبیعی مورد اعتراض در داخل محدوده قانونی شهر تهران واقع گردیده، در اجرای ماده ۱۰ قانون زمین شهری در مالکیت آن سازمان بوده …» موردپذیرش قرار داده است؛
بنابراین باید تصدی و تولیت تام سازمان مسکن و شهرسازی در خصوص اراضی ملی واقع در محدوده قانونی شهرها را موردپذیرش قرار دهیم و طبعاً دعوایی که در آن سازمان مزبور خوانده قرارگرفته را مسموع بدانیم.
علی رغم استدلال های فوق باید اذعان نمود با توجه به اینکه فرایند تشخیص اراضی توسط ادارات منابع طبیعی صورت می گیرد و برگه تشخیص را مرجع مذکور صادر مینماید، چنانچه خواهان دعوا از اشخاص حقیقی باشند، باید ادارات منابع طبیعی را نیز در کنار سازمان مسکن و شهرسازی خوانده دعوا قرار داد.
مستقیم بودن نفع در یک مفهوم اقتضا دارد که همه اشخاصی که برفرض پیروزی خواهان، احتمال محکومیت آنها وجود دارد خوانده دعوا واقع شوند؛
بنابراین در اینگونه اراضی که وارد محدوده قانونی شهرها شده اند، باید هر دو مرجع مذکور طرف دعوا قرار گیرند.
خواسته
تعیین خواسته یکی از مهمترین امور در اقامه دعوا تلقی میشود؛
بهنحویکه خواهان باید با توجه به هدف خود در دعوا خواسته را بهگونهای تعیین کند که او را به هدفش از اقامه دعوا واصل گرداند.
خواسته دعوای اعتراض نیز حسب خواهانها و خواندگان متفاوت است؛ اما درهرحال از دو حالت خارج نیست؛
- یا اقامه دعوا از سوی مالکان و صاحبان اراضی نسقی و زراعی یا باغی است که در این صورت خواسته دعوا، نقض نظریه ابتدایی ادارات منابع طبیعی (دایر بر ملی بودن) است.
- یا اقامه دعوا از سوی سازمانها و مؤسسات دولتی و سازمانهای مردمنهاد است که در این صورت خواسته دعوا نقض نظریه ابتدایی ادارات منابع طبیعی (دایر بر ملی نبودن) است.
بنابراین خواسته این نوع دعاوی در محاکم دادگستری اعتراض به ملی اعلام شدن اراضی از سوی مالکان و صاحبان نسقهای زراعی و باغها و تأسیسات و اعتراض به ملی اعلام نشدن زمین از سوی سایر نهادهای حقوقی بهعنوان نهادهای حافظ حقوق مردم و وظیفه صیانت از اراضی میباشد.
لذا طرح این دعوا تحت عنوان هر خواسته ای دیگر که متفاوت از خواسته ذکرشده باشد، قابل استماع نبوده و ازآنجاکه دعوا به کیفیت مطروحه قابلرسیدگی نیست، دادگاه مکلف به رد آن خواهد بود.
به عنوان مثال؛ چنانچه شخص حقیقی به ملی اعلام شدن زمینی که در تصرف اوست اعتراض نماید و دعوای خود را تحت عنوان خلع ید اقامه کند یا به دعوای تصرف عدوانی تمسک جوید، به نظر میرسد بهتر است دادگاه را مجاز به رد دعوا بدانیم.
پرسشی که در رکن خواسته با آن مواجه هستیم، عبارت از این است که خواسته دعوای اعتراض به تشخیص، اعلام وضعیتی است که سابق بر آن بوده است یا تأسیس حکمی جدید است؟
ابتدا متذکر میشویم که در دعاوی، اصل اولیه صدور حکم تأسیسی است و احکام اعلامی خلاف اصل است؛
چراکه اساساً رجوع به دادگاه و اقامه دعوا فرع بر تضییع حقی است که خواهان دعوا مدعی آن است و بهتبع آن، دادگاه با صدور حکمی تأسیسی، نظم حقوقی جدیدی ایجاد مینماید.
درحالیکه در احکام اعلامی، عمل دادگاه محدود به کاشفیت وضع سابق بوده و نظم جدیدی را تأسیس نمیکند و بهنوعی تحصیل حاصل میباشد و با چهارچوب های دادرسی همخوانی چندانی ندارد.
با توجه به ماده ۴ قانون مدنی که دلالت براثر قانونی نسبت به آینده دارد، باید معتقد بود که اثر تشخیص تأسیسی است؛
چراکه تشخیص اراضی ملی بهعنوان جنگلها و مراتع با تثبیت مالکیت دولت ملازمه دارد و به همان میزان که عدم صدور سند مالکیت به نام دولت نافی مالکیت دولت نیست، صدور سند مالکیت به نام دولت را نیز باید بهمنزله تثبیت مالکیت او تلقی کرد.
اگر اثر تشخیص را اعلامی تلقی نماییم نیازی به صدور سند مالکیت به نام دولت نخواهد بود و مقررات راجع به ضرورت صدور سند مالکیت به نام دولت پیش بینی نمیشد و همان آگهی و نقشه مربوطه و گواهی ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلها و گواهی ماده ۳۹ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع اصلاحی ۱۳۵۴ و رأی هیئت مادهواحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی ۱۳۶۷ کافی بود.
ضمن اینکه پیروی از تأسیسی بودن هم با قواعد حقوقی سازگارتر است هم با عدالت انطباق بیشتری دارد؛
هدف قانونگذار از وضع قوانین مربوط به ملی شدن اراضی، حفظ این ثروتهاست و استفاده از آن برای نیازمندی های طبیعی و اقتصادی کشور است.
پس اگر در زمان تشخیص اینگونه اراضی توسط قوه مجریه، عرصه مرتعی تبدیل به مزرعه، باغ، منزل مسکونی، کارخانه و سایر مستحدثات و دیگر مظاهر عمران و احیاء گردیده باشد، دیگر نمیتوان به این بهانه که احداث اینگونه تأسیسات در مرتع مزبور مربوط به پس از قانون ملی شدن جنگلها است، پس در اصل حکم اثری ندارد و تصرف در اموال عمومی محسوب میشود، اعیان مذکور را ملی اعلام کرد؛
زیرا اولاً تعلق حکم کلی قانون سال ۱۳۴۱ بر مصادیق خاص، معلق بر تعیین این مصادیق میباشد و اثر آن نیز بهحکم قاعده عمومی مندرج در ماده ۴ قانون مدنی، ناظر بر آینده میباشد و ثانیاً این کار با فلسفه و هدف قانون ملی شدن جنگلها و مراتع مغایرت دارد؛
زیرا پس از تبدیل مرتع، دیگر مسئله حفظ آن مطرح نمیشود و ثالثاً عادلانه به نظر نمیرسد؛
زیرا ممکن است اشخاصی را که بهعنوان مالک در مایملک خود تصرف کردهاند، ولو ناآگاه از وضعیت حقوقی این اراضی بوده باشند به غاصب و متجاوز به اموال عمومی بدل کند.
شایان ذکر است همانگونه که قبلاً اشاره شد، دعوای مذکور را باید غیرمالی تلقی نموده و ازآنجاکه در دعاوی غیرمالی تقویم خواسته ضرورت ندارد، لذا ضرورتی به تقویم بهای خواسته وجود ندارد و هزینه دادرسی دعاوی غیرمالی وصول میگردد.
البته چنانچه ادارات منابع طبیعی خواهان (تجدیدنظرخواه) دعوا قرار گیرند، طبق اصل ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی ۱۳۸۹ از پرداخت هزینه دادرسی دعاوی موضوع همان قانون اعم از کیفری و حقوقی معاف میباشند.
نتیجه گیری
بهعنوان نتیجه باید اظهار داشت که اراضی ملی در حقوق ما دربرگیرنده آن نوع اراضی هستند که پوشش جنگلی یا مرتعی خودرو دارند. ملی اعلام نمودن این نوع اراضی اعتراضاتی را از سوی متصرفان و مالکان این اراضی به دنبال دارد.
اشخاصی که حق اعتراض به تشخیص دارند در پنج دسته کلی؛ زارعان صاحب نسقی و مالکان و صاحبان باغها و تأسیسات و سازمانها و مؤسسات دولتی و سازمانهای مردمنهاد جای میگیرند و محاکم در صورت مواجه با غیر اینها باید قرار رد دعوا صادر نمایند.
مالکان اراضی و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب اراضی نسقی که بیشترین خواهانها در این دعاوی هستند، چنانچه اراضی جنگلی و مرتعی را در تصرف داشته باشند، تنها در صورت اثبات اینکه تصرفاتشان سابق بر تاریخ تصویب قانون ملی شدن جنگلهای کشور مصوب ۱۳۴۱/۱۰/۲۷ بوده است، میتوانند از امتیاز مستثنی تلقی شدن برخوردار گردند.
در این راستا می بایست قید «مالکیت قطعی و نهایی» در قسمت آخر تبصره ۱ ماده ۹ قانون فوق را در سایه مقررات و ضوابط حاکم بر اراضی ملی تفسیر نمود. به این نحو که مالکیتی مورد احترام قانونگذار است و برای آن آثار صحیح مالکیت بار میشود که این مالکیت از فیلتر قوانین و مقررات آمره ناظر بر ملی نمودن اراضی جنگلی و مراتع گذشته باشد و ملی تشخیص نشده باشد.
لذا حتی اگر مالکیت مستند به سند رسمی باشد، اما تصرفات در تاریخ ملی شدن جنگلها و مراتع کشور و یا سابق بر آن احراز نگردد، اعتباری نخواهد داشت.
با پذیرش طرق شکایت از آراء، ابزار قانونی مهمی در اختیار اشخاص حقوقی عمومی قرار می گیرد تا بتوانند خواهان اینگونه دعاوی قرار گیرند و همین امر در تعیین ارکان دعوا تأثیرگذار میباشد.
اشخاص حقوقی عمومی دولتی و سازمانهای مردمنهاد را با توجه به نفع غیرمستقیم و غیرشخصی (تأمین منافع عمومی جامعه از مجرای حفظ منابع طبیعی) که برای آنها متصور است، باید واجد حق اقامه دعوای اعتراض به ملی اعلام نشدن اراضی تلقی نمود.
مقرراتی ازجمله ماده ۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری جدید و تبصره ۳ ماده ۶ آییننامه اجرایی قانون تعیین تکلیف مصوب ۱۳۹۰ و ماده ۱۶ آییننامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمانهای غیردولتی مصوب ۱۳۸۴ همگی دلالت بر این امر دارند.
خواندگان دعوا نیز در سه قسم عمده قابلطرح هستند که حسب تقابل با هر یک از خواهانها تغییر مینمایند. چنانچه خواهانها مالکان و صاحبان باغها و تأسیسات و زارعان صاحب نسق که اشخاص حقوق خصوصی به شمار میروند باشند، طبعاً خوانده آنها اداره منابع طبیعی شهرستان خواهد بود و چنانچه اراضی وارد محدوده قانونی شهرها شده باشد، دعوا علاوه بر ادارات منابع طبیعی، باید به طرفیت سازمان مسکن و شهرسازی نیز اقامه گردد.
رکن خواسته در این دعاوی چیزی جز اعتراض به تشخیص نمیباشد؛ خواسته دعوا زمانی که خواهانها از سه دسته اول احصا شده در این مقاله باشند، «نقض نظریه ابتدایی ادارات منابع طبیعی دایر بر ملی بودن» است. خواسته دعوا زمانی که خواهانها از دودسته دیگر باشند، «نقض نظریه ابتدایی منابع طبیعی دایر بر ملی نبودن» است.
خواسته این دعاوی اولاً تأسیسی است؛ زیرا مفاد ماده ۴ قانون مدنی دلالت براثر قانون نسبت به آینده دارد و ازآنجاکه سلب مالکیت اشخاص فرع بر اجرای فرایند تشخیص است، لذا آثار قانون از زمان صدور حکم بر ملی بودن جریان می یابد. ثانیاً غیرمالی است؛ زیرا اعتراض به تشخیص مستقیماً اثر مالی نداشته و نیز قابلیت تقویم و ارزیابی ندارد.
